Por: Linda González – Coordinadora del Área Selvas y Biodiversidad, Censat Agua Viva

Durante los últimos dos años hemos presenciado el aumento de reportajes e investigaciones en torno al mercado de carbono, específicamente sobre los proyectos de Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación Forestal (REDD+). Pese a que este mecanismo no es nuevo, teniendo su origen conceptual desde el Protocolo de Kioto en 1997, su implementación a nivel mundial desde 2003, y su despliegue formal en Colombia con la creación del Impuesto Nacional al Carbono (Ley 1819 de 2016) y el impulso dado al Mercado de Carbono Voluntario mediante el mecanismo de no causación de dicho impuesto (Decreto 926 de 2017), solo desde el 2022 se reconoció formalmente la necesidad de prestar atención a su implementación, teniendo en cuenta los impactos socioculturales que genera en distintos territorios del país.

Desde el año pasado esta discusión escaló a instancias judiciales nacionales e internacionales. En mayo de 2023 se anunciaba que, por primera vez, la máxima instancia judicial de Colombia examinaría un caso del mercado de carbono voluntario, ante una denuncia presentada por autoridades indígenas del Pirá Paraná (Vaupés) contra el proyecto REDD+ Baka Rokarire ~ia tir+~dito. Tres meses después, una juez de segunda instancia del Juzgado Tercero Penal del Circuito de Ipiales ordenó la suspensión del Proyecto Ambiental REDD+ de Protección Pachamama Cumbal, confirmando un primer fallo a favor de doce personas del Gran Resguardo Indígena de Cumbal (Nariño) que interpusieron una acción de tutela contra este proyecto. Infortunadamente estas mismas personas fueron denunciadas por injuria por la empresa desarrolladora, generando intimaciones a su ejercicio de veeduría ciudadana como parte del Colectivo Ambiental de Cumbal.  

Estas denuncias sentaron antecedentes fundamentales para visibilizar aún más la problemática generada por la intensificación del mercado de carbono en Colombia, y la necesidad de hacer seguimiento a su implementación. En esta línea, desde finales del 2023 el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible anunció en su agenda regulatoria un decreto para establecer los lineamientos para la promoción y desarrollo de los mercados de carbono, cuya publicación está proyectada para el segundo semestre de 2024. Esto ha generado gran expectativa en distintos sectores vinculados al mercado de carbono (organizaciones sociales, ambientalistas, comunidades locales y empresas), pues representaría su regulación.

Mientras tanto, en instancias internacionales han sido denunciados los riesgos de los mercados de carbono que no están regulados. En febrero de este año 10 organizaciones de América Latina y El Caribe participaron en una audiencia ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), convocada para recopilar información sobre la vulneración de derechos humanos por la emergencia climática, incluyendo los impactos generados por el mercado de carbono como una de las principales medidas de mitigación. En dicha audiencia fue mencionado que, al momento, el mercado de carbono ha contribuido más al sector privado, al aumentar su buena reputación en materia ambiental, y menos a otorgar beneficios sociales y económicos a comunidades locales, o a aportar a la disminución real de emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI). 

Frente a ese panorama, las medidas solicitadas estuvieron enfocadas en el desarrollo de estándares y políticas para garantizar el acceso a la información, la participación culturalmente adecuada, la promoción de instrumentos que garanticen la autonomía territorial, el seguimiento del impacto del mercado de carbono y, principalmente, la adopción de marcos regulatorios efectivos. Esta última solicitud está muy alineada con algunas demandas que distintos sectores han hecho al Estado colombiano sobre el papel que debería tener en el seguimiento y control del mercado de carbono, a través de marcos más rígidos, y acciones claras para respetar las salvaguardas sociales y ambientales en proyectos REDD+. 

Sin duda uno de los hitos más relevantes en esta materia ha sido la primera sentencia de tutela sobre la protección de los derechos fundamentales de pueblos indígenas, emitida por la Corte Constitucional de la República. Durante más de un año la Corte Constitucional de Colombia analizó el caso del proyecto REDD+ Baka Rokarire ~ia tir+~dito en el Pirá Paraná, expidiendo en julio de este año la Sentencia T-248 en la que establece los estándares mínimos para la regulación del mercado de carbono en el país, ordenando a empresas y al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible adoptar un enfoque étnico, territorial y de derechos humanos en proyectos de mitigación del cambio climático, especialmente aquellos que se desarrollan en la Amazonía.  

Hay varios puntos relevantes sobre esta sentencia, que parece ser un buen instrumento para fortalecer las denuncias que diversas comunidades han hecho sobre proyectos REDD+ implementados en sus territorios:

• Se apunta, por ejemplo, la articulación con la Resolución 17/4 del 6 de julio de 2011 sobre los Derechos Humanos, las Empresas Transnacionales y Otras Empresas del Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, que resalta “el deber de los Estados de proteger los derechos humanos contra los abusos que cometan o en que estén implicadas las empresas transnacionales y otras empresas comerciales”. Si bien al momento dicha resolución ha aplicado principalmente a actividades extractivistas “visibles”, como la minería y/o explotación de hidrocarburos, también es aplicable al extractivismo “invisible” y “verde”, donde empresas e intermediarios del mercado de carbono voluntario no han respetado formas propias de territorialidad, organización, toma de decisiones, y prácticas culturales de manejo de los bienes comunes; además se han respaldado en el derecho privado para restringir el acceso a información relevante de los proyectos (como contratos, precio de los bonos de carbono, número de bonos de carbono vendidos, compradores, entre otros aspectos).
• En la sentencia se analizan los contratos de mandato, siendo una figura del derecho comercial aplicado a varios proyectos REDD+ implementados en territorios de pueblos indígenas, comunidades afrocolombianas y campesinas. Según la Corte Constitucional, esa modalidad de contrato no respeta la realidad cultural de dichas poblaciones: «en el caso concreto, las pruebas evidencian que el contrato de mandato no se diseñó como un instrumento jurídico que se hubiera adecuado culturalmente a las necesidades o circunstancias de comunidades indígenas del Pirá Paraná». Esta misma modalidad de contrato fue firmada en el Gran Resguardo Indígena de Cumbal, asumiendo a esta entidad territorial, cultural y ambiental como un ente privado con el que se puede establecer un negocio comercial. 
• Por primera vez en una resolución judicial de alto nivel se reconocen oficialmente las afectaciones que proyectos REDD+ generan en estructuras sociales, culturales y territoriales de distintas comunidades. Sobre el desarrollo del proyecto REDD+ Baka Rokarire ~ia tir+~dito, y los impactos generados a las comunidades del Gran Resguardo Indígena del Vaupés, se mencionó que «durante su desarrollo, se demostró el impacto intenso en sus dinámicas culturales, las fuentes de alimentación y el modo de vida de esta población». Si bien la sentencia se enfoca en comunidades indígenas de la Amazonía, este instrumento jurídico también debería ser aplicable para casos que involucren a otras comunidades locales, pues las afectaciones generadas son similares, e inclusive más profundas en el caso del campesinado colombiano, que experimenta un contexto de inseguridad en la tenencia de tierra, o en Consejos Comunitarios del Pacífico colombiano donde no se ha respetado la titularidad del territorio, y se agudiza la situación de riesgo a líderes y lideresas frente a la reconfiguración del conflicto armado. 
• También se recalca que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y, en general, el Sistema Nacional Ambiental, no ha asumido adecuadamente sus obligaciones ni un papel activo en la regulación del mercado de carbono voluntario, ni en la supervisión de su ejecución. Lo anterior puede acelerar la publicación de la resolución que daría líneas generales al mercado de carbono en Colombia. 
• La conclusión de la Corte Constitucional en la sentencia es que «la falta de articulación entre las empresas del mercado voluntario de carbono y el Gobierno nacional, y la inexistente o escasa supervisión estatal sobre los programas de certificación de carbono, plantean preocupación por la protección de los derechos fundamentales de las comunidades indígenas en el contexto de los proyectos REDD+». Es importante tener en cuenta que dicha articulación y supervisión no se garantiza simplemente con una normativa que proyecte regular el mercado de carbono, o mediante la creación de más instrumentos, direcciones, subdirecciones y grupos de trabajo. Por el contrario, demanda un análisis profundo del funcionamiento de este mecanismo, de su pertinencia, eficacia, eficiencia, beneficios sociales y ambientales, y medidas de reparación de los daños ya hechos a comunidades locales, organizaciones y academia, como lo determina la sentencia.

La reciente sentencia ha puesto en evidencia la existencia del mercado de carbono en Colombia, incluso en medios masivos que destacan que es un mercado “nuevo y poco regulado” o que “los mercados voluntarios son los que fallan, a diferencia de los regulados”. Esto refuerza la demanda por una regulación de un mecanismo que, aunque lleva más de 25 años, no ha contribuido significativamente a la reducción de GEI. Se argumenta que el mercado de carbono podría funcionar con una regulación fuerte y un Estado protagonista en su ejecución y control, pero ¿por qué insistir en regular un mecanismo que fue diseñado como una medida transitoria mientras se adoptaban acciones más efectivas para reducir las emisiones de CO2?

Antes de preguntarnos si el mercado de carbono debería regularse o no, es fundamental evaluar si este mercado ha sido realmente efectivo para los objetivos propuestos después de este cuarto de siglo. ¿Hay reducción absoluta de emisiones de dióxido de carbono en el mundo? ¿Han ayudado estos mercados a fortalecer a comunidades locales, o a contribuir con el crecimiento económico de países “subdesarrollados”?

La credibilidad de este mercado se ha puesto en tela de juicio, tanto por investigaciones independientes que señalan la abundante compra de créditos de carbono sin valor por parte de la industria de los combustibles fósiles, como por el mismo grupo de trabajo de las Naciones Unidas, el cual ha señalado que “las empresas deberían invertir en formas de reducir sus propias emisiones en lugar de depender del multimillonario mercado de comercio de carbono”. Adicionalmente, los objetivos del mercado de carbono, así como de otros esquemas de compensación, centralizados en la neutralización de las emisiones de dióxido de carbono y, consecuentemente, la disminución de la temperatura, no han sido alcanzados. Recientemente el secretario general de las Naciones Unidas afirmó que la temperatura media de la Tierra en junio estuvo 1,5° por encima de los niveles preindustriales, lo cual ha afectado a casi medio millón de personas al año a nivel mundial. A partir de este análisis, se sugiere a “la adicción a los combustibles fósiles” y “la inacción climática” como las principales responsables. 

Esta idea ya había sido expuesta por el Panel Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC por sus siglas en inglés) que, en el reporte más reciente publicado en 2023, llamó la atención a que “El ritmo y la escala de las medidas adoptadas hasta el momento, así como de los planes actuales, son insuficientes para hacer frente al cambio climático”, indicando que “es preciso lograr reducciones drásticas, rápidas y sostenidas de las emisiones de gases de efecto invernadero en todos los sectores. Las emisiones ya deberían haber disminuido y será necesario reducirlas casi a la mitad de aquí a 2030, si se desea limitar el calentamiento a 1,5 °C”. Ante medidas ineficaces, superficiales o que responden a intereses económicos particulares, se agudizan las afectaciones a grupos y comunidades, tanto rurales como urbanas.

Evaluando los 25 años transcurridos, encontramos además que estos instrumentos han generado rupturas en comunidades locales; han promovido negociaciones desiguales basadas en tecnicismos y un mercado extrabursátil; y han promovido modelos de conservación restrictivos que limitan a la naturaleza y sus funciones ecológicas a la absorción de carbono. Estas afectaciones se duplican, ya que la razón de ser de estos mercados es la lógica de la compensación, otorgando a industrias y países contaminantes “permisos para contaminar”, afectando territorios, ecosistemas y comunidades en otros lugares del mundo. Por ejemplo, una empresa minera que extrae carbón en La Guajira o El Cesar puede continuar con sus actividades extractivas, independientemente de los daños causados en términos ambientales y de derechos humanos, adquiriendo bonos de carbono generados por un proyecto REDD+ en el Pacífico colombiano. 

Si el mercado de carbono no ha ayudado a mitigar o detener la crisis climática, ambiental y planetaria, y no ha ayudado al crecimiento económico de comunidades locales y países del tercer mundo, ¿por qué seguir insistiendo en él? La pregunta no sería, entonces, si el mercado de carbono debería regularse o no. Más allá de eso, deberíamos evaluar si estos mercados deberían seguir existiendo. Frente a las crisis climática, económica, ecológica y social es necesario tomar medidas urgentes y reales que partan de demandas, análisis y alternativas propuestas por diversas comunidades alrededor del mundo.